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乡村旅游与休闲农业用地政策研究及分析

2017-03-03来源北京创行合一规划设计院作者


    近年来随着旅游业成为国民经济发展的重要产业各省各地区都大力发展旅游产业特别是对于旅游资源丰富而经济不发达的广大农村地区开展了大量的生态旅游乡村旅游文化旅游农业旅游民俗风情旅游等使得集体土地流转旅游用地带动农村经济发展


由于我国农村土地政策特殊性以及旅游业对于资源信赖及环境破坏将农村土地作为旅游用地用途是否可行如何发挥土地政策作用更好地促进农村发展解决"三农"问题及城乡二元结构等问题成为当前迫?#34892;?#35201;解决的问题


旅游用地的含义


旅游用地是一种新的土地利用方式目前还?#25381;?#32479;一的定义通常旅游用地指县级以上人民政府批准公布?#33539;?#30340;各级风景名胜区的全部土地,供人们进行旅游活动具有一定的经济结构和形态的旅游对象的地域组合还有一个相近的旅游用地概念为凡能为旅游者提供游览观赏知识乐趣度假疗养娱乐休息保险猎奇和考察研究等活动的土地


?#30001;?#36848;两定义可以看出旅游用地的实质都是旅游景区内部的土地利用和功能布局但这都是仅局限于狭义上的概念


从广义上来讲旅游业用地不仅是狭义旅游景区土地还将考虑有潜在旅游功能建设用地农用地和未利用地等如果仅将旅游用地从狭义上的观点那就严重制约着我国旅游业的发展而且严格的旅游用地规则和土地利用总体规则导致了旅游业用地供需矛盾


旅游用地现行政策


物权法?#26041;?#35774;用地使用权第?#35805;?#19977;十七条"设立建设用地使用权可以采取出?#27809;?#32773;划拨等方式工业商业旅游娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的应当采取招标拍卖等公开竞价的方式出让严格限制以划拨方式设立建设用地使用权采取划拨方式的应当遵守法律行政法规关于土地用途的规定"


中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定推进农业产业结构战略性调整中提到"因地制宜发展特色产业和乡村旅游业"以及健全严格规范的农村土地管理制度中提到"土地承包经营权的流转不得改变土地集体所?#34892;?#36136;不得改变土地用途不得损害农民土地承包权益"


土地管理法里规定"集体土地转为建设用地的要按规定办理农地转用和征用手续因而在农村集体土地开发旅游景点要改变土地用用途和土地利用方向?#34892;?#36824;需改变土地性质因而要办农地转用和征用手续


农村旅游业用地开发遇到的难点


1农村土地用?#23621;行?#24605;维自主提供旅游业用地


农村土地不仅只是为土地安全?#22303;成?#20135;的责任它更需要为发展农村经济因为农村土地使用用途的新思维才是解决农村经济发展的最值得思考的问题农村土地不应只肩负着做农业生产用地和?#35805;?#23621;住建设用地在新时期农村土地有发展农村经济推动农村产业结构调整和升级的使命?#25381;?#24403;集体农民有自主权利将?#32422;?#30340;土地朝最高最佳使用原则方向去使用农村集体土地只用作于农民住房建设和农业生产不能用于旅游业开发建设这是?#25381;行?#30410;的表现农村流转土地的使用权完整性农村土地流转只是规模上的流转而并不是真正的产业升级或者产业结构调整


2农村旅游业用地性质是?#20852;?#31361;破


即发展农村旅游业用地可以是集体性质旅游用地和国有土地性质旅游用地在城市国有土地流转中获取旅游业用地方式有按照招标拍卖挂牌出让国有土地使用规定?#20998;?#35268;定商业旅游娱乐和商品住宅等各类经营性用地必须以招标拍卖或者挂?#21697;?#24335;出让农村和城市土地的性质是不同这就为什么当初土地制度要划分为集体所有和国家所?#20852;?#32771;虑的城市旅游用地都是属于建设用地用于旅游开发经营的而农村旅游用地用于旅游开发经营是为了发展农村经济盘活农村土地农村旅游用地还有生态环境的使命有保护弱?#36843;?#20307;的功能对整个"三农"问题来讲农村旅游业用地不应该只是实现经济利益最大化


3农村旅游用地开发理念和开发模式要实现创新


农村旅游业用地要实现经济效率与国家安全功能的结合当前农村旅游业用地开发都是一些农业经营性用地着重强调农村土地生态安全因而农村旅游业规划用地开发摆?#20005;?#26377;成见就得在开发理念上?#20852;?#31361;破创新农村旅游用地的开发要追求的是农村经济发展和生态资源保护农村旅游业用地即要实现经营性用地那就是实现经济效?#39318;?#22823;化这部分必须要实现土地性?#39318;?#21464;实现集体土地?#23567;?#25293;挂类似于城市旅游业用地开发农村还有生态土地安全功能因而要有部分留有集体?#32422;?#24320;发这就是现今的乡村旅游发展模式实现国家粮食安全土地生态安全因而在农村旅游用地出让的过程中要考虑的是旅游用地的开发模式


4农村旅游业用地政策要以民为本在开发的过程中实现可?#20013;?#21457;展


一要以农民为本完善农村旅游业用地用途管制使农村土地实现产业结构升级农民对农村土地的思维定势就是进行农业生产如何采用新技术新?#20998;?#25552;高产量二要以投资者为本?#25381;新?#36275;这两点才有旅游用地供给对于投资者而言需要看到可?#20013;?#24615;的利益回报对游客来说要满足他们的休闲度假等旅游功能才会有乡村旅游的需求有旅游用地的需求和供给才能发展农村旅游业发展农村旅游经济


乡村旅游土地开发需要解决的问题


乡村旅游规划中同一地区的乡村体验性产品和民俗文化的演绎特色不明显重复性的规划建设是值得注意的问题以下问题是目前乡村旅游规划中既难?#37325;?#24453;解决的问题第一不改变现有农村土地集体所有制前提下如何更好解决农村土地流转问题;第二如何对农民居住点及各类用地进行合理布局以保持乡村原真性景观


既要保持乡村的原真性又要进行乡村旅游开发也需要一定量的商业开发这使得农村土地的利用结构将随之产生变化原有的农业用地在功能上更加丰富不仅是农业生产和农民生活的载体也是旅游商业服务的重要载体也就是说乡村旅游景区需要一定量的商业用地但按照法律规定投资者?#25381;?#26377;对土地上附着物的一定时限(即按农民联产承包经营权的时限)使用权对土地本身并?#25381;?#20351;用权(土地不能征用)因此如何解决商业化用地问题在乡村旅游规划中显得尤为重要


农村土地开发的模式


1土地?#27809;?#21644;土地整理方式即经发包方同意这种方式?#35805;?#26159;农户与农户或经营大户与农户间产生如在乡村旅游开发中需要迁移部分农户的住宅自留地或承包地便可采取机动?#27809;环?#24335;为农户重新配置面积相当的耕地宅基地等被?#27809;?#21518;的农户土地不仅能满足农户生产生活需要而且由于根据旅游产业经营需求配置土地有助于旅游投资商更好地介入发挥土地商业化作用同时在保证耕地总面积不变的前提下实现农民居住环境和配?#21672;?#26045;的改善集中起来的民居可作为聚居村落开展旅游接待发展餐饮娱乐和旅游商店等


2土地股份合作方式土地股份合作是指农户以承包的土地入股为核心并以在册村民为配股对象按村龄或对集体经济贡献大小?#33539;?#37197;股比例进行股份合作的新的社区合作经济组织其特点是土地集中经营高效经营易形成规模化生产产业化经营并由于采取现代企业管理方式具有严格的管理制度和科学的管理方法当今市场经济条件下土地?#34892;?#27969;转和规模经营的重要方式


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